任庚：数字城市建设的“两核三转和四横五纵”

本文转载自：第一财经

作者：阿里巴巴集团副总裁 阿里云智能中国区总裁任庚

阿里巴巴集团副总裁 阿里云智能中国区总裁 任庚

推进数字中国建设是党和国家制定的重要战略，是以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式的变革；数字城市建设是数字中国建设的重要组成部分，是数字中国建设的先行实践，准确把握数字城市的新特征、新规律、新趋势，科学谋划数字城市建设的实践路径，已成为当前各地政府提升服务质量、增强政府公信力、建设人民满意的服务型政府的关键举措。

当前，全国各地正如火如荼地推进数字城市建设，数字城市建设正迎来新的历史机遇，处于关键历史节点。结合阿里巴巴近年深度参与80多个数字城市建设的实践经验和成功案例基础之上，提炼总结“两核三转和四横五纵”的建设实践和经验供社会参考。

一、 两核：“变革驱动+技术牵引”

数字城市建设的牵引是外生的数字化技术，本质是内生的刀刃向内改革。数字城市建设是要以数字化为手段，引领撬动政务服务、经济发展、社会治理、生态保护、政府运行等各个领域的整体性转变和全方位改革，根本上引领治理方式、生产方式和生活方式的大幅提升。

因此，数字城市的建设首先是一场认知革命，其转型是靠“变革驱动+技术牵引”的两核驱动引擎，是两手都要抓，两手都要硬的系统工程。建设数字城市要避免陷入依靠一套产品系统就能包治百病的“唯产品打遍天下论”，避免陷入过度依赖某个职能部门独自来推动和发展的“靠职能部门论”；避免陷入过度注重短期亮点、忽视长期规划、“看短期成效论”三大经验建设陷阱。

数字城市建设的两核引擎

两核驱动一方面要充分认识到数字城市建设不是某一领域的“单兵突进”，而是一体推进、相互融合的有机整体，是引领性地调整数字生产关系、重塑制度体系、激活数据生产要素的系统性改变和革命性重塑，也是激发未来社会生产发展活力，创造面向未来的现代数字文明。数字城市建设是典型的“一把手”抓和抓“一把手”工程，是自上而下的改革推动和自下而上的创新激发，是逐步养成“以数据说话、用数据决策”的前瞻性思考和战略性谋划。

数字化驱动三大变革

两核驱动的另一方面是要切实增强应用数字化创新技术的意识，充分利用科技创新新范式和前沿颠覆技术来牵引数字城市的建设和发展，使政府和经济社会的运转和治理是建立在数字化、数据化、数智化的基础之上，真正实现 “一云撑全城，一数通全城，一脑赋全城，一网治全城，一端惠全城”的数字中国美好蓝图。

在抗击新冠肺炎疫情的第一线，从应急时管用到平时好用的健康码，就是充分利用了大数据融合、智能研判等创新技术，在疫情防控中用“小变化”实现了“大价值”；在经济发展的主战场，海口城市大脑充分利用智能推荐技术为游客10秒找空房、20秒景区入园、30秒酒店入住，让游客在海口“多游一小时”；在社会治理的最前沿，郑州城市大脑的“东站大客流智能疏散”运用多源数据融合和实时预测技术，让旅客出站时间人均减少10分钟。

可见，在数字化技术风起云涌的时代背景下，谁先掌握创新技术的金钥匙，谁就先打开通往新时代政府治理的康庄大道。

二、 三转：从“部门中心”转变到“人民中心”

从“九龙治水”转变到“整体智治”

从“城市管控”转变到“运行城市”

意识到数字城市建设是一场认知革命后，在具体的城市治理实践中还需要做到三个转变。

首先，从以“部门”为中心转变到以“人民”为中心。

从“政府本位”到以“人民本位”的转向，本质就是以人民的问题为导向，以需求为导向，以便捷为导向，通过从场景和事项出发，倒逼各级职能部门通过建设数字城市，打破原有体制机制和路径惯性造成的部门藩篱，大力提升人民的获得感，满意度和幸福感，真正形成城市是主场，企业是主体，群众是主人的新型人民城市。

比如，在阿里巴巴深度参与数字政府建设的浙江省，围绕人民群众最迫切需求、最急难问题、最高频事项的政务服务，通过设置“好差评”制度让办理政务服务的老百姓和企业对政府和工作人员打分并留下评价，真正使人民办事从“可办”变成“好办和常办”。

其次，城市治理从“九龙治水”转变到“整体智治”。

整体智治的核心本质就是把公共服务的复杂交给政府内部，把简单交给企业群众。政府通过广泛地运用数字化技术，跨部门之间的数据共享，流程再造和业务协同，将政府内部的运作机制封装在“整体政府”的集成箱子里，驱动政府内部形成横向到边，纵向到底的协同体系，使政府的服务方式从“部门碎片化”转化为“政府一体化”。

在杭州，群众企业办理“跨域事”无需“找属地”，而是直接“找政府”和“找窗口”，实现“异地事就近办，宁波事杭州办”；在郑州，通过一件“事”为“牛鼻子”，群众企业由找“部门”变为找“事项”，实现“新生入学一件事”、“购房资质一件事”等，切实体现了整体智治政府的理念和实践。

购房资质证明一件事

最后，城市治理从“城市管控”转变为“城市运行”。

当下物联网，数据智能等技术已经开始深度应用到城市的各种场景中，将现实城市中的人、物、地、事、场等各种要素结构化和数字化，充分融合跨系统，跨业务，跨部门的各类数据，构筑起让城市耳聪目明的城市大脑基础设施。尤其针对城市治理中的安全保障、应急处理、资源调度和研判分析等痛点和难点，可以通过城市大脑的运行做到从“事后统计”到“事前预测”，从“被动处置”到“主动处理”，把原有的靠人工为主的城市管理转型升级到靠智能驱动的城市运行。

比如，面对2020年4月12日上海市的首个雷雨大风“双黄”预警，上海市通过承载在阿里云之上的城市运行管理系统，通过城市物联网感知的汛情数据与历史数据对比分析，能快速模拟出汛情发展趋势和灾害影响，进而联动应急、公安、交运等部门采取对应防汛措施，呈现出数字化城市系统自学习，自适应乃至自进化的能力雏形。七分运营，二分管理，一分罚处，有望成为未来城市治理的新范式。

数字城市整体框架

建设数字城市，真正实现城市的数字化变革，需要夯实数字基础，这可以通过以四大平台和五大体系为代表的“四横五纵”来实现。

三、 “四横”技术平台

第一，做强数字底座平台。

基础不牢，地动山摇。统一的政务云数字底座平台已成为数字城市建设的信息基础设施，是整个数字城市的技术大底座，开展业务创新的总容器，提供公共服务的总后台，保障数据安全的总堡垒。数字底座需要从根本上解决标准不统一、技术不兼容、资源不敏捷、运维问题多、安全有隐患等过往老一代政务云顽疾。

面向数字城市的未来发展，牢固的政务云基础设施，应该具备四个方面的独特能力：一云多芯，基于开放的技术架构适配国内自研可靠的多种芯片，建设安全和开放并举的信创资源池，保障政务系统自研，安全可靠和包容开放；打造政务云原生标准，助力政务信息系统架构转型，实现更灵活部署和敏捷开发；融入人工智能算法的统一的智能运管平台，为政务云提供一站式运维方案真正实现建好云，用好云，管好云；弹性扩展的云服务能力，浙江省在疫情期间仅7天时间就将“杭州健康码”推广到全省，正是得益于具备可批量扩容的弹性技术能力，来支撑规模巨大的新增应用。

第二，做厚数据高铁平台。

通则不痛，痛则不通。数据是数字时代的宝贵生产要素，是实现数字治理的关键核心，但产生价值的数据才是资产，没有价值的数据就是成本，而价值产生的核心是数据要“聚、存、通”。数据中台在政务领域的实现载体通常分为三个领域， P域是公共基础数据域、G域是政府共享数据域，S域是社会开放数据域。通过数据共享平台，实现各区域、各部门、各层级数据共享交换，加速数据流动，激活数据资产，是数字城市建设成功的关键和支撑。通过阿里巴巴电商平台超过11亿用户，每天更新30亿商品和新增150PB数据治理所沉淀的实践和经验，在业内率先创造和定义的中台理念，既是一个构建数据和业务体系的方法论，也是让大数据真正融会贯通，实现数据资产化的产品工具，还是一种构建以数据运营为导向的运营新模式。

第三，做深“城市大脑”数智支撑平台。

一体共用，大脑赋能。数智支撑平台围绕数字城市建设中的公共服务和社会治理等需求，以标准化、组件化、平台化方式，提供各类自主调用、灵活配置的公共应用产品和智能技术工具，打造通用的支撑能力基座。新一代应用支撑平台既要包括身份认证，可信证照，地理信息，智能客服，低代码开发等实现“一网通办”的基本组件；也要有能够覆盖社会治理和城市运行中的城市智算公共平台，数字孪生支撑平台，统一交互平台等实现“一网统管”的产品功能；还要囊括政府内部掌上办公的“一体办公”政务办公平台。目前不少省市正是基于阿里巴巴在业界率先推出的政务中台+城市运行中台+政务钉三类应用支撑的典型平台产品，统筹推进城市经济、生活、治理全面数字化转型。

第四，做广数智应用开放平台。

百家争鸣，百花齐开。依托城市大脑平台中的智能引擎，低代码开发，数字孪生，政务图谱等核心技术的支撑和赋能，利用政务钉钉、支付宝、小程序、APP等多元化移动端渠道，牵住“政务服务一件事，社会治理一事件，政府办公一体化”这个“牛鼻子”，围绕“切口小，应用深，价值大”的场景建设路线图，让千行百业、万千生态构筑起面向政务服务“一网通办”、城市治理“一网统管”、政府运行“一体办公”的数字城市新型应用生态。

数字城市技术架构

四、 “五纵”体系保障

配合四横的，还有五大纵向的体系保障。

第一，顶层设计体系的“六大关系”。

数字城市建设首先是要做好顶层设计和整体规划，顶层设计体系首先是理念先行，强化系统思维，改革思维，数字化技术思维，破除过往思维定势和路径依赖。顶层设计的核心是需求导向，瞄准人民、企业、政府最为迫切的需求、最期望解决的问题、最有获得感的领域，更好破除体制性障碍和打通机制性梗阻。顶层设计的关键是要处理好六大关系：

一是上与下的关系：中央与地方之间的规范遵从，系统对接和数据通畅。

二是左与右的关系：跨部门间的系统整合、数据共享，流程再造，组织重塑。

三是内与外的关系：政府与市场“和弦共振”，探索政府引导，市场主体，社会参与的建运服务新模式。

四是统与分的关系：科学规划出省与市、市与县在建设运营中的“统建和分建”关系，确保上下协同，步调一致。

五是长与短的关系：既要有蓝图路线的长期规划确保方向正确；也有以小见大的短期亮点呈现，增强队伍信心。

六是好与坏的关系：“好差评”等人民为中心的体验评价结合数字模型的量化评价，做到激励先进，晒出落后。

第二，以“工作任务化，任务指标化，指标模型化”为特点的组织管理体系。

数字城市建设在实际推进过程中通常会面临“落地四难”：1. 目标科学制定难：缺乏数字化度量，任务目标难以科学、精准制定；2.落地协同难：任务层层拆解不到位，分解过程中部门协同关系不明晰，任务执行难以落地，下级执行存在盲目性；3.态监测难：业务数据碎片化，管理要素碎片化，信息滞后，被动决策；4.过程督查难：过程评价未量化细化，任务执行偏差难以及时知晓，关键节点考核督查缺位。

因此，数字城市要用确定性的组织管理体系应对不确定的落地难问题。

首先是工作体系，建立跨部门、跨层级、跨地域的实体化工作专班，落实“一把手”责任，整体“一盘棋”开展，推动“条块联动、协同治理”，对数字城市建设的重大方向，领导重要讲话，政府工作报告等重大目标运用任务管理工具进行任务拆解。任务拆解体现两个一体化，包括横向跨部门一体化、纵向跨层级一体化，实现横向到边、纵向到底，确保相关方各部门都形成各自和共同的任务树，做到任务上下拉通、左右拉通。

其次是指标体系，根据分解的重大任务，由任务牵头单位确定核心指标，建立起“覆盖到所有职能，分解到最下末端，细化到最小颗粒”的指标工厂，制定看得见、可操作、能落实的具体量化指标。

最后是评价体系，通过打造好差评，晾晒台等数字化平台，充分发挥正向激励作用和实时过程督办，通过激督并举，比学赶超，赛马比武评出先进，晒出落后。

第三，数据资源体系是转型的“源代码”，技术的“根目录”。

能否加快发展数据要素，推动数据开放共享，完善数据应用，提升数据共享效率等数据资源体系建设是城市真正能否实现数字化的分水岭。数据资源体系建设的本质是意识转变，流程再造，制度重塑和技术跃迁，是内部变革驱动+技术跃迁牵引的全面缩影和具体呈现。上海针对数据治理变革提出的“一目录三清单”，截至2020年底，累计开放数据集超过4000项，推动普惠金融、商业服务、智能交通等多个产业共11个公共数据开放应用试点，公共数据累计归集237.7亿条数据，打通国家、市、区三级交换数据交换超过240亿条。

第四，制度规范体系，助转型齐头并进，为变革保驾护航。

随着数字城市日新月异的发展形态，制度规范和政策法规体系需要与数字治理，数字经济，数字技术协同演化和升级更新，制度规范体系既要“发展观”和“底线观”结合，又要明确总体方向和兼顾落地差异，还要评估未来前瞻性和当下影响性。尤其是在数据标准，安全标准，业务标准，推广标准等方面需要构筑全方位、多角度、多层次的政策支撑和制度保障。比如，上海市目前正在推动《公共数据条例》立法进程，为数字化改革固本培元和保驾护航。

第五，建设运营体系，“建运一体，以运促建”。

传统的数字城市建设通常存在3个典型误区，导致过去不少地方产生了一些不好用，不愿用，不常用的僵尸系统。首先，关注“可见的交付”而忽视“无形的运营”；其次，倾向于“新建项目”而忽视“迭代升级”；最后，看重“硬设施”而忽略“软能力”。数字城市建设是一门大课题，是一场马拉松，是一个总体战，要把建运一体，以运促建贯穿到数字治理体系全生命周期，推动政府、企业、公众等多源主体共同参与数字治理体系的建设运营。当前不少地方政府如北京，杭州，郑州，海口, 宁波等纷纷通过和阿里巴巴等大型科技公司合作，在政府主导，政策引导和政企协同下创新合作模式，充分利用大型科技公司在资金，技术，人才，机制等方面的优势，以及“用户思维、流量思维、平台思维、跨界思维”等互联网思维和理念，在一网通办、一网统管等公共服务和社会治理中取得了不俗的效果，打造了当今数字城市建运一体的新模式，注入了新时期政企合作的新活力。

结束语

数字城市建设归根结底是一个需要上下同欲，高度重视的大战略，是一项需要深刻认识，系统谋划的大课题，是一个需要统筹联动、一体推进一个大工程。

相信我们只要在数字城市的建设和变革中理念先行，方法科学，机制重塑，行动有力，就一定能够在在数字化改革的大跑道上跑出加速度，赛出新成果！