城管执法将推“律师驻队” 学者称律师作用不能无限夸大

【财新网】（实习记者 于璐 记者 单玉晓）城管执法将配备法律助手。司法部11月14日发布消息称，司法部、住建部近日联合印发《关于开展律师参与城市管理执法工作的意见》（下称《意见》），要求各省份开展“律师驻队”模式试点，推动律师参与城市管理执法。有学者接受采访表示，“律师驻队”可以对城管队员的行为进行监督和约束，但作用不能无限夸大。

“律师驻队”是指城管部门通过购买服务的方式与律师事务所签订法律服务协议，由律师事务所指派一名以上的专职律师常驻城管执法队伍，提供法律服务，协助执法。“驻队律师”不仅要为聘用单位提供法律服务，还要在聘用单位办公，随队赴执法一线提供法律服务。

据财新记者了解，近年来，广东、山东等地引入律师参与城管执法，旨在规范文明执法、提高行政处罚执行率、减少暴力抗法。按照司法部、住建部发布的《意见》，驻队律师在为城管部门提供法律意见时，侧重发挥法律参谋助手作用，提高城管部门运用法治思维和法治方式解决问题、化解矛盾的能力；面对执法相对人时，注重体现中立地位，发挥律师职业优势和第三方作用，引导行政相对人依法表达诉求，减少因执法产生的摩擦。

《意见》要求各级司法行政机关和各律师协会做好律师事务所推荐和驻队律师的选派、指导、培训、评估和奖惩工作，城管部门要为律师参与城管执法提供必要的工作支持，认真研究、及时反馈驻队律师提出的意见建议。

此外，《意见》还就制定开展律师驻队工作的实施办法、落实律师参与城管执法工作专项经费和健全沟通协调机制等提出了要求。

国家行政学院法学部教授杨小军接受财新记者采访表示，实践中，针对一些公众的违法违规行为，城管执法队员在执法期间可能遇到不被信服的情况，而作为法律专业人士，律师的劝说和告诫则相对有效。同时，面对执法中的不规范行为，律师也可以对城管队员进行监督和约束。他认为，“律师驻队”对执法者和被执法者双方都能发挥一定作用，但作用大小还有待进一步观察。

杨小军同时提醒，律师参与城管执法需要注意三个问题。首先，律师不能成为城管的附庸，如果偏向城管而不能保持中立，那“律师驻队”就有失偏颇和公正；其次，参加执法的律师应提升专业化程度，熟知城管的业务；第三，从以往经验看，律师的作用不能无限夸大，律师能够提供法律意见，“但连执法机关都不能解决的问题，律师不一定能够解决多少”。

杨小军还表示，城市管理过程应考虑社会发展阶段、公民行为模式和习惯、执法标准合理适当等问题。“比如，城市和乡村情况不同。农民在田间地头摆摊是惯例，如果政府非要把商贩集中到乡镇去，就不符合当地的生活方式，老百姓可能知道自己的行为是违规的，但他们也需要挣钱谋生。”

“理顺城管执法体制，提高执法和服务水平”是中共十八届三中全会提出的改革任务。2015年12月30日，《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》全文发布，城管改革破题；同年，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》也明确指出，要建立政府法治机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。■